Die Schweiz versucht seit geraumer Zeit, liberalere Wege in der Drogenpolitik zu gehen, und ist gegenwärtig daran, das geltende Betäubungsmittelge-setz zu revidieren. Kernstück der Revision ist die Entkri-minalisierung des Konsums von Cannabisprodukten sowie die Einschränkung der Strafverfolgungspflicht bei deren Anbau, Produktion und Handel. Ausserdem soll die ärztliche Verschreibung von Heroin an Schwerstab-hängige, welche seit 1993 praktiziert wird, gesetzlich geregelt werden. Um die im Bundesrat, dem Parlament und in der Öffentlichkeit geführte Debatte über die Liberalisierung der Drogenpolitik gut informiert führen zu können, hat das Schweizerische Bundesamt für Gesundheit drei internationale Experten beauftragt, die Erfahrungen mit der Entkriminalisierung des Cannabis-konsums in andern Ländern kritisch zu dokumentieren.

DIE ITALIENISCHE ERFAHRUNG
Der Kriminologe und Psychologe Luigi Solivetti [1] analysiert in sei-nem Bericht die wechselvolle Ent-wicklung der italienischen Drogen-politik. Italien hat als erstes Land 1975 den Besitz aller illegalen Dro-gen zum Eigengebrauch entkrimina-lisiert, weil die damals bestehenden gesetzlichen Regelungen sich als unwirksam erwiesen hatten, die Ausbreitung des Drogenkonsums Ende 60er, Anfang 70er Jahre ein-zudämmen. Gleichzeitig sah das neue Drogengesetz die Schaffung von Einrichtungen zur Behandlung Drogenabhängiger vor. Für Drogen-händler, insbesondere grosse Händ-ler, welche mit harten Drogen han-delten, wurden die Strafen jedoch verschärft: Sie mussten mit Zucht-hausstrafen bis zu 18 Jahren rech-nen. Nach 1975 stieg der Drogenkon-sum in Italien wie in den meisten europäischen Ländern an. Gemes-sen an der Zahl der Drogentodes-fälle nahm Italien einen Spitzenplatz in Europa ein. Trotz der Einführung härterer Strafen 1975 für Drogen-händler gelang es nicht, die Aus-breitung des Konsums zu bremsen. Die Befürworter der Prohibition glauben, dass der starke Konsum-anstieg teilweise auf das Konto der Strafbefreiung gehe. Prohibitions- gegner machen jedoch geltend, dass der Anstieg ein in allen west-lichen Ländern zu beobachtendes Phänomen darstellt. Aufgrund der vorliegenden Daten lässt sich nicht ausschliessen, dass die Entkrimina-lisierung die Zunahme begünstigte. Ende 80er Jahre entflammte eine neue Debatte darüber, wie dem Drogenkonsum, dem Handel sowie der damit verbundenen Beschaf-fungskriminalität und dem organi-sierten Verbrechen ein Riegel vorzuschieben sei. Bei dieser Aus-einandersetzung zwischen Liberali-sierung und Strafverschärfung setz-ten sich die Hardliner durch: 1990 wurde ein neues Gesetz erlassen, welches vorsah, den Drogenkon-sum mit administrativen Massnah-men wie einer Warnung, dem Ent-zug des Führerscheins oder des Passes zu bestrafen. Abhängige, welche sich keiner Behandlung unterzogen, wurden mit strengeren administrativen Sanktionen wie gemeinnützigem Dienst bestraft. Diese etwas strengere Gesetzge-bung, welche jedoch nach wie vor vergleichsweise milde Strafen für Konsumenten vorsah, vermochte die Zunahme des Drogenkonsums in Ita-lien nicht zu verhindern. Wie in den meisten europäischen Ländern nahm der Heroinkonsum an Bedeutung ab, der Konsum von Kokain, Ecstasy und Cannabis stieg indessen an.Abschliessend lässt sich feststel-len, dass die repressiven Sanktio-nen der 50er Jahre die Ausbreitung der Drogenwelle in den sechziger Jahren nicht verhindern konnten. Unklar bleibt, ob die Konsumentkri-minalisierung die Ausbreitung för-derte. Zweifellos aber beeinflusste die Wiedereinführung von Sanktio-nen gegen den Drogengebrauch 1990 das Phänomen des Drogen-konsums nicht.

VERGLEICHSSTUDIEN AUS DEN USA UND AUSTRALIEN
Die beiden Sozialwissenschaftler Eric Single and Paul Christie [2] un-tersuchten die Erfahrungen mit der Entkriminalisierung des Cannabis-konsums in den USA und Austra-lien. Bereits in den siebziger Jahren wurde in 11 US-Staaten das Straf-mass für Marihuanagebrauch redu-ziert. Der in diesem Zusammen-hang verwendete Ausdruck «Entkri-minalisierung» bedeutete jedoch nicht, dass die strafrechtlichen Sanktionen aufgehoben wurden, sondern lediglich, dass die Strafen milder ausfielen und auf Gefängnis-strafen verzichtet wurde. 1973 hat Oregon als erster Bun-desstaat damit begonnen, Mari-huanabesitz nur noch mit einer Busse zu bestrafen, bis 1978 folg-ten ihm 10 weitere Staaten. Bei der Analyse nationaler Befragungsda-ten zwischen 1972 und 1977 konn-ten keine Veränderungen des Mari-huanakonsums festgestellt werden, welche mit der Entkriminalisierung in Verbindung gebracht werden konnten. Diese Entkriminalisie-rungsmassnahmen wurden sowohl auf der Ebene der einzelnen Bun-desstaaten als auch durch Sekun-däranalysen auf nationaler Ebene evaluiert. Die auf der Ebene der Bundes-staaten durchgeführten Evaluatio-nen bestätigen diesen Befund, auch wenn eingeräumt werden muss, dass diese Untersuchungen metho-dische Mängel aufweisen. Single und Christie vermuten, dass der fehlende Zusammenhang zwischen Entkriminalisierung und Konsum-niveau möglicherweise darauf zu-rückzuführen sein könnte, dass die Strafreduzierung die Erhältlichkeit der Droge nicht veränderte. Die Entkriminalisierung des Can-nabiskonsums bewirkte jedoch zweifellos, dass die negativen Fol-gen der Kriminalisierung für die Konsumierenden wegfielen und durch die leichteren Strafen die Kosten für den Strafvollzug vermin-dert wurden. Trotz dieser empirischen Eviden-zen setzte sich in den USA die Auf-fassung durch, dass Drogenkonsum im Sinne einer Null-Toleranz-Politik hart zu bestrafen sei. So waren denn die Entkriminalisierungsmass-nahmen auch in keinem Bundes-staat von Dauer und wurden in den folgenden zwei Jahrzehnten wieder zurückgenommen. Die australischen Entkriminalisie-rungsmassnahmen stehen in einem ganz anderen, mehr auf Schadens-minderung ausgerichteten drogen-politischen Umfeld. Obwohl sich auch hier der Begriff «Entkriminali-sierung» eingebürgert hat, wurde der Konsum von Cannabis in Aus-tralien nie völlig straffrei. In South Australia wurden ab 1987 Cannabis-konsumierende nur noch mit Bus-sen bestraft, während in andern australischen Staaten wie Victoria und Tasmania eine strengere Ver-botspolitik beibehalten wurde. Da-bei konnte aufgrund von Befra-gungsdaten keine stärkere Zunahme des Konsums im liberalisierten Kon-text von South Australia festgestellt werden. Das Bussenmodell in South Aus-tralia war allerdings mit Implemen-tierungsproblemen verbunden, denn die Bussen, durch welche eine strafrechtliche Verurteilung vermie-den werden konnte, wurden oft nicht bezahlt. Die Polizei war aus-serdem bei der Verhängung von administrativen Bussen weniger zurückhaltend als bei der Anzeige, welche eine strafrechtliche Verur-teilung zur Folge haben konnte. Bei-des zusammen führte dazu, dass sowohl die Zahl der polizeilich fest-gestellten Verstösse als auch die Verurteilungen wegen Cannabisbe-sitzes trotz der prinzipiellen Akzep-tanz des Entkriminalisierungsmo-dells deutlich anstiegen. Ungeachtet dieser Schwierigkeiten wurde je-doch festgestellt, dass das Bussen-modell kostengünstiger war als das prohibitive Modell.

VERGLEICHENDE ANALYSE IN WESTEUROPA
Auch der Soziologe Karl Heinz Reu-band [3] kann in seiner umfangrei-chen europäischen Vergleichsstudie keinen systematischen Zusammen-hang zwischen Cannabiskonsum und praktizierter Drogenpolitik aus-machen. So unterscheiden sich punkto Cannabiserfahrung etwa die Niederlande als Land mit der liberalsten Drogenpolitik nicht nen-nenswert von Ländern mit einer repressiveren Drogenkontrolle. Im europäischen Vergleich haben Spa-nien und Dänemark, beides Länder mit liberaler Drogenpolitik, überpro-portional hohe Prävalenzwerte für Cannabiskonsum, hohe Werte fin-den sich aber auch in Grossbritan-nien, für das eine eher repressive Drogenpolitik typisch ist. Von den für eine repressive Drogenpolitik geradezu prototypischen skandina-vischen Ländern haben zwar Finn-land und Norwegen tiefe Prävalenz-werte, Schweden hingegen hat im europäischen Vergleich mittlere Prävalenzwerte für Cannabiskonsum. Die Schweiz gehört neben Gross-britannien und Dänemark zu den Ländern mit dem grössten Anteil cannabiserfahrener Personen. Inte-ressanterweise liegen die entspre-chenden Werte in der französi-schen Schweiz etwas höher als in der Deutschschweiz, obwohl die Praxis der Strafverfolgung in der französischen Schweiz deutlich repressiver ist. Reuband untersucht im Länder-vergleich neben den rechtlichen Rahmenbedingungen andere mög-liche Einflussfaktoren auf den Dro-genkonsum wie die Risikowahrneh-mung sowie die moralische Beur-teilung des Konsums. Dabei stellt er fest, dass keine systematische Kor-relation besteht zwischen einer libe-ralen Cannabispolitik auf der einen Seite und der Wahrnehmung ge-sundheitlicher Risiken beim Kon-sum. Das Gleiche gilt auch für die soziale Billigung dieser Droge, wel-che in Ländern, die eine repressive Politik verfolgen, keinesfalls weni-ger ausgeprägt ist. Unzureichend erforscht ist zur-zeit, wie sich die veränderte Ver-fügbarkeit von Drogen (wie etwa über das Coffeeshopnetz in den Niederlanden) auf die Verbreitung des Cannabiskonsums auswirkt. In den Niederlanden hat die leichtere Erhältlichkeit jedenfalls nicht zu ei-nem Anstieg des Konsums geführt. Um die Auswirkungen unterschied-licher Drogenverfügbarkeit zu klären, müssten jedoch mehrere Länder in eine Analyse einbezogen werden. Immer wieder wird die Befürch-tung geäussert, dass der Cannabis-gebrauch die Wahrscheinlichkeit eines Umstieges auf härtere Dro-gen fördere (Einstiegsthese). Ob-wohl Cannabis für die meisten Per-sonen, die später härtere Drogen konsumieren, die erste illegale Sub-stanz ist, erfolgt dieser Übergang nicht zwangsläufig. Reuband stellt im europäischen Ländervergleich fest, dass Länder mit hohen Werten in der Cannabisprävalenz nicht not-wendigerweise auch hohe Präva-lenzwerte bei harten Drogen auf-weisen.

SCHLUSSFOLGERUNGEN
Die empirischen Evidenzen der vor-liegenden Expertisen lassen nicht den Schluss zu, dass eine Strafbe-freiung des Cannabiskonsums eine konsumfördernde Wirkung haben könnte. Weder die vergleichende Analyse europäischer Länder (Reu-band) noch die Vergleiche zwischen amerikanischen Bundesstaaten so-wie australischen Teilstaaten (Single/ Christie) lassen den Schluss zu, dass ein systematischer Zusam-menhang zwischen Cannabisbe-strafungspolitik und der Zunahme des Konsums dieser Droge besteht. In der historischen Perspektive zeigt das Beispiel Italiens (Solivetti), dass die Wiedereinführung der Sanktionen gegenüber Drogenkon-sum dessen Verbreitung nicht ein-dämmte. Die geplante Revision des Schwei-zerischen Betäubungsmittelgeset-zes ändert die rechtlichen Rahmen-bedingungen für die Konsumie-renden von Cannabisprodukten grundlegend: Nicht nur werden sie für den Konsum nicht mehr be-straft, sondern es ist auch davon auszugehen, dass sich der Markt durch die Lockerungen der Strafver-folgungspflicht bei Anbau, Produk-tion und Handel ändert. Das revi-dierte Gesetz sieht indessen auch Jugendschutzmassnahmen (Früh-erfassung gefährdeter Jugendlicher, Abgabeverbot an Jugendliche) vor. Eine umfassende wissenschaft-liche Untersuchung der Gesetzesre-vision ist notwendig und geplant, um sicherzustellen, dass die neuen Rahmenbedingungen keine negati-ven Auswirkungen auf die öffent-liche Gesundheit zur Folge hat.

Literatur

  1. Solivetti LM. Drug Use Criminalization v. Decriminalization: An Analysis in the Light of the Italian Experience. Report on the mandate of the Swiss Federal Office of Public Health. Rom 2001.
  2. Single E, Christie P. The Consequences of Cannabis Decriminalization in Australia and the United States. Report for the Swiss Federal Office of Public Health. Bern, SFOPH 2001.
  3. Reuband KH. Cannabiskonsum in Westeuropa unter dem Einfluss rechtlicher Rahmenbedingungen. Eine vergleichende Analyse epidemiologi-scher Befunde. Expertise für das Schweizerische Bundesamt für Gesundheit. Bern, BAG, 2001.