Die Schweiz versucht seit geraumer Zeit, liberalere Wege in der Drogenpolitik zu gehen, und ist gegenwärtig daran, das geltende Betäubungsmittelgesetz zu revidieren. Kernstück der Revision ist die Entkriminalisierung des Konsums von Cannabisprodukten sowie die Einschränkung der Strafverfolgungspflicht bei deren Anbau, Produktion und Handel. Ausserdem soll die ärztliche Verschreibung von Heroin an Schwerstabhängige, welche seit 1993 praktiziert wird, gesetzlich geregelt werden. Um die im Bundesrat, dem Parlament und in der Öffentlichkeit geführte Debatte über die Liberalisierung der Drogenpolitik gut informiert führen zu können, hat das Schweizerische Bundesamt für Gesundheit drei internationale Experten beauftragt, die Erfahrungen mit der Entkriminalisierung des Cannabiskonsums in andern Ländern kritisch zu dokumentieren.

DIE ITALIENISCHE ERFAHRUNG
Der Kriminologe und Psychologe Luigi Solivetti [1] analysiert in seinem Bericht die wechselvolle Entwicklung der italienischen Drogenpolitik. Italien hat als erstes Land 1975 den Besitz aller illegalen Drogen zum Eigengebrauch entkriminalisiert, weil die damals bestehenden gesetzlichen Regelungen sich als unwirksam erwiesen hatten, die Ausbreitung des Drogenkonsums Ende 60er, Anfang 70er Jahre einzudämmen. Gleichzeitig sah das neue Drogengesetz die Schaffung von Einrichtungen zur Behandlung Drogenabhängiger vor. Für Drogenhändler, insbesondere grosse Händler, welche mit harten Drogen handelten, wurden die Strafen jedoch verschärft: Sie mussten mit Zuchthausstrafen bis zu 18 Jahren rechnen.
Nach 1975 stieg der Drogenkonsum in Italien wie in den meisten europäischen Ländern an. Gemessen an der Zahl der Drogentodesfälle nahm Italien einen Spitzenplatz in Europa ein. Trotz der Einführung härterer Strafen 1975 für Drogenhändler gelang es nicht, die Ausbreitung des Konsums zu bremsen. Die Befürworter der Prohibition glauben, dass der starke Konsumanstieg teilweise auf das Konto der Strafbefreiung gehe. Prohibitionsgegner machen jedoch geltend, dass der Anstieg ein in allen westlichen Ländern zu beobachtendes Phänomen darstellt. Aufgrund der vorliegenden Daten lässt sich nicht ausschliessen, dass die Entkriminalisierung die Zunahme begünstigte. Ende 80er Jahre entflammte eine neue Debatte darüber, wie dem Drogenkonsum, dem Handel sowie der damit verbundenen Beschaffungskriminalität und dem organisierten Verbrechen ein Riegel vorzuschieben sei. Bei dieser Auseinandersetzung zwischen Liberalisierung und Strafverschärfung setzten sich die Hardliner durch: 1990 wurde ein neues Gesetz erlassen, welches vorsah, den Drogenkonsum mit administrativen Massnahmen wie einer Warnung, dem Entzug des Führerscheins oder des Passes zu bestrafen. Abhängige, welche sich keiner Behandlung unterzogen, wurden mit strengeren administrativen Sanktionen wie gemeinnützigem Dienst bestraft. Diese etwas strengere Gesetzgebung, welche jedoch nach wie vor vergleichsweise milde Strafen für Konsumenten vorsah, vermochte die Zunahme des Drogenkonsums in Italien nicht zu verhindern. Wie in den meisten europäischen Ländern nahm der Heroinkonsum an Bedeutung ab, der Konsum von Kokain, Ecstasy und Cannabis stieg indessen an.

VERGLEICHSSTUDIEN AUS DEN USA UND AUSTRALIEN
Die beiden Sozialwissenschaftler Eric Single and Paul Christie [2] untersuchten die Erfahrungen mit der Entkriminalisierung des Cannabiskonsums in den USA und Australien. Bereits in den siebziger Jahren wurde in 11 US-Staaten das Strafmass für Marihuanagebrauch reduziert. Der in diesem Zusammenhang verwendete Ausdruck "Entkriminalisierung" bedeutete jedoch nicht, dass die strafrechtlichen Sanktionen aufgehoben wurden, sondern lediglich, dass die Strafen milder ausfielen und auf Gefängnisstrafen verzichtet wurde. 1973 hat Oregon als erster Bundesstaat damit begonnen, Marihuanabesitz nur noch mit einer Busse zu bestrafen, bis 1978 folgten ihm 10 weitere Staaten. Bei der Analyse nationaler Befragungsdaten zwischen 1972 und 1977 konnten keine Veränderungen des Marihuanakonsums festgestellt werden, welche mit der Entkriminalisierung in Verbindung gebracht werden konnten. Diese Entkriminalisierungsmassnahmen wurden sowohl auf der Ebene der einzelnen Bundesstaaten als auch durch Sekundäranalysen auf nationaler Ebene evaluiert. Die auf der Ebene der Bundesstaaten durchgeführten Evaluatio-nen bestätigen diesen Befund, auch wenn eingeräumt werden muss, dass diese Untersuchungen methodische Mängel aufweisen. Single und Christie vermuten, dass der fehlende Zusammenhang zwischen Entkriminalisierung und Konsumniveau möglicherweise darauf zurückzuführen sein könnte, dass die Strafreduzierung die Erhältlichkeit der Droge nicht veränderte.
Die Entkriminalisierung des Cannabiskonsums bewirkte jedoch zweifellos, dass die negativen Folgen der Kriminalisierung für die Konsumierenden wegfielen und durch die leichteren Strafen die Kosten für den Strafvollzug vermindert wurden. Trotz dieser empirischen Evidenzen setzte sich in den USA die Auffassung durch, dass Drogenkonsum im Sinne einer Null-Toleranz-Politik hart zu bestrafen sei. So waren denn die Entkriminalisierungsmassnahmen auch in keinem Bundesstaat von Dauer und wurden in den folgenden zwei Jahrzehnten wieder zurückgenommen. Die australischen Entkriminalisierungsmassnahmen stehen in einem ganz anderen, mehr auf Schadensminderung ausgerichteten drogenpolitischen Umfeld. Obwohl sich auch hier der Begriff "Entkriminalisierung" eingebürgert hat, wurde der Konsum von Cannabis in Australien nie völlig straffrei. In South Australia wurden ab 1987 Cannabiskonsumierende nur noch mit Bussen bestraft, während in andern australischen Staaten wie Victoria und Tasmania eine strengere Verbotspolitik beibehalten wurde. Dabei konnte aufgrund von Befragungsdaten keine stärkere Zunahme des Konsums im liberalisierten Kontext von South Australia festgestellt werden. Das Bussenmodell in South Australia war allerdings mit Implemen-tierungsproblemen verbunden, denn die Bussen, durch welche eine strafrechtliche Verurteilung vermieden werden konnte, wurden oft nicht bezahlt. Die Polizei war ausserdem bei der Verhängung von administrativen Bussen weniger zurückhaltend als bei der Anzeige, welche eine strafrechtliche Verurteilung zur Folge haben konnte. Beides zusammen führte dazu, dass sowohl die Zahl der polizeilich festgestellten Verstösse als auch die Verurteilungen wegen Cannabisbesitzes trotz der prinzipiellen Akzeptanz des Entkriminalisierungsmodells deutlich anstiegen. Ungeachtet dieser Schwierigkeiten wurde jedoch festgestellt, dass das Bussenmodell kostengünstiger war als das prohibitive Modell. Abschliessend lässt sich feststellen, dass die repressiven Sanktionen der 50er Jahre die Ausbreitung der Drogenwelle in den sechziger Jahren nicht verhindern konnten. Unklar bleibt, ob die Konsumentkriminalisierung die Ausbreitung förderte. Zweifellos aber beeinflusste die Wiedereinführung von Sanktionen gegen den Drogengebrauch 1990 das Phänomen des Drogenkonsums nicht.

VERGLEICHENDE ANALYSE IN WESTEUROPA
Auch der Soziologe Karl Heinz Reuband [3] kann in seiner umfangreichen europäischen Vergleichsstudie keinen systematischen Zusammenhang zwischen Cannabiskonsum und praktizierter Drogenpolitik aus machen. So unterscheiden sich punkto Cannabiserfahrung etwa die Niederlande als Land mit der liberalsten Drogenpolitik nicht nennenswert von Ländern mit einer repressiveren Drogenkontrolle. Im europäischen Vergleich haben Spanien und Dänemark, beides Länder mit liberaler Drogenpolitik, überproportional hohe Prävalenzwerte für Cannabiskonsum, hohe Werte finden sich aber auch in Grossbritannien, für das eine eher repressive Drogenpolitik typisch ist. Von den für eine repressive Drogenpolitik geradezu prototypischen skandinavischen Ländern haben zwar Finnland und Norwegen tiefe Prävalenzwerte, Schweden hingegen hat im europäischen Vergleich mittlere Prävalenzwerte für Cannabiskonsum. Die Schweiz gehört neben Gross-britannien und Dänemark zu den Ländern mit dem grössten Anteil cannabiserfahrener Personen. Interessanterweise liegen die entsprechenden Werte in der französi-schen Schweiz etwas höher als in der Deutschschweiz, obwohl die Praxis der Strafverfolgung in der französischen Schweiz deutlich repressiver ist. Reuband untersucht im Ländervergleich neben den rechtlichen Rahmenbedingungen andere mögliche Einflussfaktoren auf den Drogenkonsum wie die Risikowahrnehmung sowie die moralische Beurteilung des Konsums. Dabei stellt er fest, dass keine systematische Korrelation besteht zwischen einer liberalen Cannabispolitik auf der einen Seite und der Wahrnehmung gesundheitlicher Risiken beim Konsum. Das Gleiche gilt auch für die soziale Billigung dieser Droge, welche in Ländern, die eine repressive Politik verfolgen, keinesfalls weniger ausgeprägt ist. Unzureichend erforscht ist zurzeit, wie sich die veränderte Verfügbarkeit von Drogen (wie etwa über das Coffeeshopnetz in den Niederlanden) auf die Verbreitung des Cannabiskonsums auswirkt. In den Niederlanden hat die leichtere Erhältlichkeit jedenfalls nicht zu einem Anstieg des Konsums geführt. Um die Auswirkungen unterschiedlicher Drogenverfügbarkeit zu klären, müssten jedoch mehrere Länder in eine Analyse einbezogen werden. Immer wieder wird die Befürchtung geäussert, dass der Cannabisgebrauch die Wahrscheinlichkeit eines Umstieges auf härtere Drogen fördere (Einstiegsthese). Obwohl Cannabis für die meisten Personen, die später härtere Drogen konsumieren, die erste illegale Substanz ist, erfolgt dieser Übergang nicht zwangsläufig. Reuband stellt im europäischen Ländervergleich fest, dass Länder mit hohen Werten in der Cannabisprävalenz nicht notwendigerweise auch hohe Prävalenzwerte bei harten Drogen aufweisen.

SCHLUSSFOLGERUNGEN
Die empirischen Evidenzen der vorliegenden Expertisen lassen nicht den Schluss zu, dass eine Strafbefreiung des Cannabiskonsums eine konsumfördernde Wirkung haben könnte. Weder die vergleichende Analyse europäischer Länder (Reuband) noch die Vergleiche zwischen amerikanischen Bundesstaaten sowie australischen Teilstaaten (Single/Christie) lassen den Schluss zu, dass ein systematischer Zusammenhang zwischen Cannabisbestrafungspolitik und der Zunahme des Konsums dieser Droge besteht. In der historischen Perspektive zeigt das Beispiel Italiens (Solivetti), dass die Wiedereinführung der Sanktionen gegenüber Drogenkonsum dessen Verbreitung nicht eindämmte. Die geplante Revision des Schweizerischen Betäubungsmittelgesetzes ändert die rechtlichen Rahmenbedingungen für die Konsumierenden von Cannabisprodukten grundlegend: Nicht nur werden sie für den Konsum nicht mehr bestraft, sondern es ist auch davon auszugehen, dass sich der Markt durch die Lockerungen der Strafverfolgungspflicht bei Anbau, Produktion und Handel ändert. Das revidierte Gesetz sieht indessen auch Jugendschutzmassnahmen (Früherfassung gefährdeter Jugendlicher, Abgabeverbot an Jugendliche) vor. Eine umfassende wissenschaftliche Untersuchung der Gesetzesrevision ist notwendig und geplant, um sicherzustellen, dass die neuen Rahmenbedingungen keine negativen Auswirkungen auf die öffentliche Gesundheit zur Folge hat.