Voyons la base de l’ancien article 69 bis (qui remplace l’article 31, d), qui permet à la Confédération de légiférer sur le commerce des denrées alimentaires et d’autres articles de ménage et objets usuels qui peuvent mettre en danger la santé ou la vie. On remarquera que c’est dans le soucis d’éviter que le consommateur ne subisse un dol que cette loi a été prévue :

« Le Conseil fédéral est invité à examiner et à faire rapport sur la question des moyens par lesquels la législation fédérale pourrait compléter les législations cantonales concernant la fabrication et la vente de denrées, de boissons et d’aliments sains et purs, notamment dans ce sens que le fabricant et le vendeur n’opèrent qu’en donnant à leurs produits leur véritable dénomination. »

L’article 29 de la Constitution de 1848 garantissait « la liberté de l’achat et la vente des denrées alimentaires, tout en réservant « les mesures de Police sanitaire nécessaires en temps d’épidémie », et l’article 59 accordait à la Confédération, la compétence « d’édicter, en temps d’épidémie offrant un danger général, les prescriptions nécessaires de Police sanitaire. » C’est sur ce dernier article que s’appuie la loi fédérale sur les épizooties, du 8 février 1872, loi qui renferme, dans son article 10, la première prescription fédérale en matière de Police des denrées alimentaires. La voici : « On tiendra dans les boucheries un contrôle sanitaire du bétail destiné à la boucherie. »

L’article 80 du règlement d’exécution de cette loi, précise la manière dont doit être fait ce contrôle qui doit, d’une part, empêcher la vente de viandes malsaines et, d’autre part, permettre de découvrir les maladies infectieuses du bétail, ainsi que les foyers ignorés de celles-ci.

Lors de la révision constitutionnelle de 1874, l’ancien article 59, devenu l’article 69, a reçu la forme suivante : « La législation concernant les mesures de Police sanitaire contre les épidémies et les épizooties qui offrent un danger général, est du domaine de la Confédération. » L’amendement suivant présenté en suite d’une pétition du comité du Central-Verein des médecins suisses : « La Confédération est autorisée à prescrire des mesures générales dans le domaine de l’hygiène publique » a été repoussé. Enfin, l’article 31 de la nouvelle Constitution (ancien article 29), est ainsi conçu : « La liberté du commerce et de l’industrie est garantie dans toute l’étendue de la Confédération. Sont réservés : d. Les mesures de Police sanitaire contre les épidémies et les épizooties. »

C’est en vertu de ces dispositions constitutionnelles qu’a été édictée la loi fédérale du 2 juillet 1886 concernant les mesures à prendre contre les épidémies offrant un danger général, dont l’article 2 dispose que, « à l’approche d’une épidémie offrant un danger général, les Cantons doivent pourvoir, entre autres choses, au contrôle de l’eau et des aliments ». Lorsque nous aurons mentionné l’article 1, alinéa 2, de la loi fédérale concernant les spiritueux, du 23 décembre 1886, qui oblige la Confédération « à pourvoir à ce que les spiritueux destinés à être transformés en boissons soient suffisamment rectifiés », et l’article 2 de l’arrêté fédéral du 30 décembre 1890, concernant la vente par la régie des alcools, des spiritueux soumis au monopole, article d’après lequel « les alcools de pommes-de-terre livrés par la régie ne doivent renfermer, au plus, que 1 ½ °/oo d’impuretés alcooliques (par rapport à l’alcool absolu) », nous aurons passé en revue toutes les prescriptions existant actuellement en matière de Police des denrées alimentaires. Cependant, depuis de longues années, on ressentait le besoin d’une réglementation uniforme et plus complète du commerce des denrées alimentaires.

C’est ainsi qu’en 1879, une grande quantité de vins falsifiés ayant été introduits en Suisse, par suite du rendement médiocre des vendanges dans notre pays, nous avons, à notre grand regret, été empêchés d’intervenir par l’absence de toute disposition applicable dans ce cas. Le 30 juin 1882, les deux Conseils acceptèrent le postulat suivant : « Le Conseil fédéral est invité à faire rapport sur la question de savoir s’il n’est pas indiqué, pour autant que cela ne dépasse pas les limites de la Constitution, de prendre les mesures nécessaires pour protéger les consommateurs contre les boissons falsifiées ou malsaines ».

Mais n’est-il pas tout aussi important, sinon plus important peut-être, de faire en sorte que le peuple, après avoir appris à choisir ses aliments, puisse se les procurer purs et vierges de toute falsification, et puisse trouver au marché comme dans les boutiques, chez le boucher comme chez le boulanger ou l’aubergiste, des denrées naturelles, saines et profitables, au lieu de denrées falsifiées ou imitées, de qualité inférieure ou malsaine. Cette tâche incombe à l’État, parce que le simple particulier reste impuissant devant l’extension et le perfectionnement des falsifications des denrées alimentaires ; l’État seul peut prendre les mesures nécessaires de Police sanitaire, et lui seul peut les appliquer d’une façon générale et efficace, de telle manière que chacun, si pauvre et si humble qu’il soit, puisse être assuré de recevoir des aliments purs et de toute valeur en échange de son argent, souvent si durement gagné.

On pourra se rendre compte de l’importance qu’a pour notre pays, au point de vue hygiénique et économique, un contrôle général bien ordonné et régulièrement appliqué des denrées alimentaires, si l’on veut bien considérer notre mode d’alimentation.

Celui-ci, même dans les couches les plus profondes de la population, devient d’année en année plus compliqué et plus artificiel, ainsi que l’a démontré, dans une conférence sur les devoirs sociaux de la chimie des denrées alimentaires (Correspondenzblatt, 1885), M. le Dr Schuler, inspecteur des fabriques, l’homme qui connaît le mieux l’alimentation du peuple ; elle en vient à ne plus se composer que des produits naturels des pays lointains, associés aux produits artificiels des fabriques toujours plus nombreuses de denrées alimentaires... « N’arrive-t-il pas souvent », dit-il textuellement, « que notre repas tout entier ne se compose que de produits artificiels, depuis la soupe, confectionnée avec des extraits ou telles autres préparations habilement fabriquées, jusqu’au café noir fait de figues rôties ou de mélasse américaine ? Nous trouvons dans les boîtes de conserve du poisson, de la viande, des légumes ; des fabriques de produits chimiques nous livrent le beurre, peut-être même le vin, avec lequel nous arrosons notre repas. Qui peut savoir encore, dans de telles conditions, ce qui est naturel ou ce qui ne l’est pas, ce qui a de la valeur, ou ce qui n’en a aucune ! » En somme, il n’y a, pour ainsi dire, aucun aliment qui ne se prête aux falsifications ou aux altérations, et qui ne réclame, par conséquent, un contrôle de Police sanitaire attentif et souvent répété.

« Grâce à la liberté du commerce et à l’extension qu’a prise celui-ci, grâce à l’augmentation de la consommation et aux progrès de la chimie, grâce à bien d’autres facteurs encore, la falsification des denrées alimentaires a considérablement progressé. Cette industrie poursuit deux buts : d’une part, faire concurrence au producteur honnête, et, d’autre part, exploiter le public en le trompant directement. Aussi le producteur honnête a-t-il tout autant d’intérêt que le consommateur à voir l’État prohiber cette industrie par tous les moyens dont il peut disposer. »

Les conséquences nuisibles des falsifications de denrées alimentaires sont à la fois d’ordre hygiénique et économique. Les conséquences d’ordre hygiénique peuvent se scinder en deux classes selon qu’elles intéressent la santé d’une manière directe ou indirecte ; nous pouvons de cette façon former trois catégories qui, en réalité, se combinent souvent l’une avec l’autre. Il n’est guère possible d’évaluer exactement les dommages économiques causés par les falsifications des denrées alimentaires. Mais qu’ils soient très considérables, c’est ce dont on ne peut douter, si l’on compare ce que nous savons sur l’extension de ces falsifications avec l’importance de la consommation annuelle.

Le commerce des denrées alimentaires et de certains objets d’usage courant, est placé sous la surveillance directe d’un organe local (Commission locale de salubrité) qui, de sa propre initiative, ou sur l’ordre des Autorités, inspecte et surveille les marchés, ainsi que tous les locaux dans lesquels on fabrique, conserve ou met en vente des denrées alimentaires ; cette Commission examine les marchandises qui se trouvent dans ces locaux, et lorsqu’elles lui paraissent suspectes d’être falsifiées, imitées, corrompues ou malsaines, elle en prélève des échantillons qu’elle transmet au Chimiste cantonal pour un examen plus approfondi. Ce dernier, qui est le Directeur du laboratoire cantonal d’analyses, soumet ces échantillons à une analyse chimique, physique et, si c’est nécessaire, bactériologique et donne son préavis.

4. Seule une loi fédérale sur les denrées alimentaires peut remédier aux inconvénients que nous venons d’indiquer à grands traits, et dont souffrent le public, ainsi que l’industrie et le commerce honnêtes ; les faits rendent toujours plus sensible le besoin d’une loi de ce genre, non seulement à cause de notre important commerce de denrées alimentaires, mais encore à cause de la question chaque jour plus urgente, des Conventions internationales à conclure dans ce domaine. Une loi fédérale ne causera de préjudice qu’au falsificateur et au fraudeur, auxquels un contrôle insuffisant dans plusieurs Cantons permet de trouver un débouché toujours ouvert pour leur marchandise ; par contre, elle sera d’une grande utilité pour le peuple, tant au point de vue hygiénique qu’au point de vue économique.

La Constitution assure la liberté du commerce et de l’industrie dans toute l’étendue du terme.

Toutes les barrières cantonales ont été supprimées. Il n’en est que plus nécessaire de remédier aux inconvénients qui découlent de cet état de choses. Un Canton ne doit plus tolérer chez lui la falsification volontaire ou commise par négligence des denrées alimentaires, falsification qui inonde ensuite de ses produits les autres Cantons. Le contrôle des denrées alimentaires ne peut et ne doit avoir qu’une réglementation uniforme.

L’Association des chimistes analystes suisses se prononce dans le même sens. Elle désire procurer à tout le peuple suisse les bienfaits d’un contrôle permanent des denrées alimentaires, et voit dans une loi fédérale sur cette matière un puissant facteur pour relever le bien-être et la santé du peuple.

Au point de vue économique, « une pareille loi aura surtout deux avantages : protection du consommateur contre ceux qui veulent l’écorcher, protection de l’agriculture indigène contre la concurrence déloyale. » L’adresse insiste sur la nécessité de protéger notre pays contre l’importation en masse de denrées alimentaires falsifiées, au moyen d’un contrôle établi à la frontière.

Quant à la question de savoir si la Confédération possède ou ne possède pas la compétence pour édicter une loi sur le commerce des denrées alimentaires et de certains objets d’usage courant, notre point de vue est resté celui que nous vous exposions déjà dans notre réponse au postulat du 30 juin 1882. Cette compétence ne nous est donnée ni par l’article 69, ni par l’article 64, ni enfin par l’article 31, lettre e, de la Constitution fédérale, et notre conclusion est que cette compétence ne peut nous être accordée que par voie de révision constitutionnelle.

Quant à ce que doit être la rédaction de la disposition constitutionnelle, nous vous avons déjà exposé la nécessité qu’il y avait de ne pas limiter la compétence de la Confédération dans ce domaine aux seules denrées alimentaires, mais de l’étendre, au contraire, aux articles de ménage et autres objets usuels qui peuvent offrir du danger pour la vie ou la santé. On peut se demander si le nouvel article constitutionnel proposé doit, d’après son contenu, figurer après l’article 34 ou après l’article 69 ;

Nous croyons cependant que la dernière de ces alternatives est la meilleure, parce que les prescriptions sur la surveillance du commerce du bétail et de la viande, et celles sur le contrôle des denrées alimentaires, en cas de danger d’épidémie, se basent déjà sur l’article 69.

En élaborant ce projet de loi, nous avons utilisé les expériences faites jusqu’à ce jour dans ce domaine, soit en Suisse, soit à l’étranger, et nous avons tenu compte, dans la mesure du possible, des conditions propres à notre pays et des différents vœux qui nous ont été exprimés.

Une loi sur les denrées alimentaires doit protéger la santé du consommateur et le mettre à l’abri de la fraude ; elle doit d’autre part garantir les producteurs et les négociants honnêtes, contre les effets de la concurrence déloyale ; c’est à ce double but que notre projet de loi s’efforce de répondre d’une façon claire et précise.

Nous avons cherché une rédaction aussi simple et aussi brève que possible ; tous les points de détail susceptibles de modifications ont été laissés de côté et trouveront place dans des ordonnances, qui peuvent s’adapter plus facilement aux changements qui se produisent parfois à l’improviste, tandis que la révision d’une loi est chose toujours longue et difficile