Elle s’inscrit donc dans une finalité politique de promotion de la paix et de la stabilité démocratique en Europe. La Convention-cadre est le premier instrument multilatéral juridiquement contraignant exclusivement consacré à la protection des Minorités nationales.

L’impossibilité - que ce soit sur le plan universel ou au niveau européen - de parvenir à une définition incontestée de la notion de Minorité nationale et la diversité des situations des Minorités en Europe ont conduit à opter pour un instrument-cadre, comprenant une liste de principes généraux qui définissent les buts que les États parties s’engagent à poursuivre, tout en leur laissant une importante marge de manœuvre pour les réaliser.

Les Parties contractantes s’engagent notamment : à lutter contre la discrimination ; à promouvoir une égalité pleine et effective entre les membres de la majorité et des Minorités nationales ; à conserver et à développer la culture des Minorités nationales et à préserver leur identité ; à assurer la liberté de réunion pacifique et la liberté d’association, d’expression, de pensée, de conscience et de religion des personnes appartenant à des Minorités nationales. Les dispositions de la Convention-cadre ne sont, en principe, pas directement applicables.

En 1978, la Commission des Droits de l’homme des Nations Unies, faisant suite à une recommandation du Rapporteur spécial de la Sous-Commission de la lutte contre les mesures discriminatoires et de la protection des minorités, créa un groupe de travail chargé de rédiger un projet de déclaration sur les minorités. Ces travaux se heurtèrent à de nombreuses difficultés, notamment par rapport à la définition des termes employés, qui en retardèrent la conclusion. Ils aboutirent néanmoins à l’adoption par l’Assemblée générale, en décembre 1992, d’une Déclaration relative aux droits des personnes appartenant à des Minorités nationales ou ethniques, religieuses et linguistiques. Cette Déclaration est un instrument international non contraignant, qui rassemble des règles souvent déjà reconnues internationalement, dont le contenu normatif est assez faible.

De l’avis de la Suisse et d’autres États européens, ceci ne dispense cependant pas les membres de la communauté internationale de veiller à la réalisation des principes contenus dans la Déclaration. Aussi notre pays participe-t-il activement aux sessions du Groupe de travail sur les minorités créé dans ce but.

Dans le cadre du Conseil de l’Europe, il convient en premier lieu de mentionner la Convention européenne des Droits de l’homme de 1950 (CEDH), qui énonce à l’article 14 le principe de non-discrimination. Cette disposition prévoit que la jouissance des droits reconnus dans la Convention doit être assurée sans distinction aucune, fondée notamment sur la langue, la religion, ou l’appartenance à une Minorité nationale. Elle fournit donc certains éléments pour la défense des personnes appartenant à des Minorités nationales.

L’article premier spécifie que la protection des Minorités nationales fait partie intégrante de la protection des Droits de l’homme et, comme telle, constitue un domaine de la coopération internationale. La protection des minorités ne relève donc pas du domaine réservé des États.

L’article 2 prévoit que les dispositions de la Convention-cadre devront être appliquées de bonne foi, dans un esprit de compréhension et de tolérance ainsi que dans le respect des principes de bon voisinage, de coopération et de relations amicales. Ces principes sont inspirés de la Déclaration des Nations Unies relative aux principes de Droit international touchant les relations amicales et la coopération entre les États. Ils soulignent que la Convention-cadre se veut un instrument au service de la paix et de la stabilité internationale.

L’article 3, paragraphe 1, garantit à toute personne appartenant à une Minorité nationale le droit de choisir librement d’être traitée ou de ne pas être traitée comme telle. Il laisse ainsi à chaque personne concernée le droit de décider si elle souhaite ou non bénéficier de la protection de la Convention-cadre.

Compte tenu des résultats de la procédure de consultation des Cantons, des Partis politiques et des milieux intéressés, le Conseil fédéral propose de faire lors de la ratification la déclaration suivante :

Constituent en Suisse des Minorités nationales au sens de la présente Convention-cadre les groupes de personnes qui sont numériquement inférieurs au restant de la population du pays ou d’un Canton, sont de nationalité suisse, entretiennent des liens anciens, solides et durables avec la Suisse et sont animés de la volonté de préserver ensemble ce qui fait leur identité commune, notamment leur culture, leurs traditions, leur religion ou leur langue.

L’article 4, paragraphe 1, énonce, de façon classique, le droit à l’égalité devant la loi et le principe de non-discrimination. Le paragraphe 2 souligne que la promotion de l’égalité pleine et effective entre les personnes appartenant à une Minorité nationale et celles appartenant à la majorité peut exiger l’adoption de mesures spéciales qui tiennent compte des conditions spécifiques des intéressés. Ces mesures doivent être conformes au principe de proportionnalité, qui exige notamment qu’elles n’aient pas une durée plus longue ou une portée plus large que nécessaire pour atteindre l’objectif de l’égalité pleine et effective. Le paragraphe 3 précise que les mesures évoquées au paragraphe 2 ne doivent pas être considérées comme contrevenant aux principes d’égalité et de non-discrimination.

Cette disposition vise à assurer aux personnes appartenant à des Minorités nationales une égalité effective. Les buts de cette disposition de la Convention-cadre sont en principe couverts par l’article 4, 1er alinéa, de la Constitution fédérale (Cst.), qui dispose que tous les Suisses sont égaux devant la loi. L’obligation d’assurer l’égalité devant la loi interdit à l’État de prendre des décisions « en considération de la personne » ou qui privilégient ou discriminent certaines personnes ou groupes de personnes.

Il n’en découle cependant pas une obligation d’assurer un traitement rigoureusement égalitaire. Des inégalités de traitement sont possibles, mais à condition qu’elles soient objectivement fondées.

L’égalité devant la loi et l’interdiction de la discrimination découlent également en Suisse d’autres instruments internationaux (CEDH, Pactes internationaux relatifs aux Droits de l’homme, Convention de 1965 sur l’élimination de toutes les formes de discrimination raciale).

Aux termes de l’article 6, paragraphe 1, les États parties s’engagent à veiller à promouvoir l’esprit de tolérance et le dialogue interculturel, ainsi qu’à prendre des mesures efficaces pour favoriser le respect et la compréhension mutuels ainsi que la coopération entre toutes les personnes vivant sur leur territoire.